Des élus contre nature? de Jean Pierre Giran

« lorsqu’entrent en conflit une réalisation au profit des citoyens et une protection au profit des espèces, le Maire et ses élus ne peuvent s’empêcher de penser que les uns votent, les autres pas. »

Jean-Pierre Giran livre un témoignage d'observateur de l'équilibre donné aux intérêts nationaux et locaux, en praticien des deux dimensions d'un mandat électif : actuellement député du Var, il a été membre de la commission des finances, de la commission des affaires économiques et est aussi membre de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire à l'Assemblée nationale.

Extrait de la Préface

Des élus contre nature? de Jean-Pierre GiranL’or ou le plomb

Les élus locaux ont souvent de l’or dans les mains. Avec au moins deux atouts maîtres : une assez grande confiance des électeurs au moment où de nombreuses études montrent combien s’érode gravement celle portée aux élus, décideurs nationaux et institutions. Une confiance locale qui tangue, mais qui tient encore par la proximité sans doute, au sein d’un monde bouleversé dont les Français se sentent souvent à distance.

Les élus locaux ont souvent hérité aussi de la beauté ou de la qualité de sites et de paysages, des ressources multiples fournies par la biodiversité du présent ou du passé, sur lesquelles sont adossées la qualité de vie de leurs électeurs, et visiblement ou non, l’économie des territoires qu’ils gèrent.

Mais cette nature, avec ses richesses, ses vulnérabilités, ses équilibres et fonctions, quelle place a-t-elle vraiment dans leur conscience et leur gestion quotidienne d’élus ? Quelles relations encouragent-ils entre les acteurs d’un territoire et leur environnement ? La prise en compte de la nature localement est-elle à la hauteur des enjeux collectifs, voire de positions publiques prises nationalement ?

Que se joue-t-il en effet dans la non-concordance des temps médiatique, politique, du vivant ou de la complexité ? Que se joue-t-il dans l’espace situé entre les politiques nationales de la nature et les actes locaux ? Les citoyens sont-ils face aux mêmes positions d’élus lors d’un débat national autour de la biodiversité et dans les choix locaux que les mêmes effectuent, lorsqu’ils conjuguent un mandat local et national ?

Le profil idéal ou archétypique de l’élu nous est souvent présenté en France comme un homme quasi solitaire, qui voit loin, qui sait… En trois mots qui a « une vision ». Mais nos élus voient-ils précisément, sur ces enjeux de la nature, plus loin que l’échéance de l’élection ? Nos élus ont-ils en la matière une conscience plus vaste que les citoyens ?

Jean-Pierre Giran, auteur de cet ouvrage, apporte ses réponses et relève notamment : « lorsqu’entrent en conflit une réalisation au profit des citoyens et une protection au profit des espèces, le Maire et ses élus ne peuvent s’empêcher de penser que les uns votent, les autres pas. »

Oui, la nature n’est pas électrice. C’est bien le drame qui transforme vite l’or en plomb : les besoins du vivant ne peuvent être représentés, dans les choix des sociétés, que par des humains. Tant que ceux-ci, élus ou citoyens, ne perçoivent pas que leur avenir est intimement lié au devenir du vivant, humain et non humain, ils ne l’intègrent pas à leurs décisions.

On pourrait pourtant affirmer inversement que la grandeur ou la dignité des humains, élus comme citoyens, est d’avoir la capacité de représenter plus qu’eux mêmes. Penser au-delà d’eux-mêmes…

De nouvelles politiques publiques de la nature

La France apprend à mieux connecter les enjeux économiques et sociaux aux enjeux environnementaux, et inversement. Elle a adopté en 2010 sa deuxième stratégie nationale de développement durable. Les élus intègrent aux agendas 21 locaux des objectifs environnementaux.

La France commence à entrevoir que les enjeux de la biodiversité ont des conséquences au moins égales à ceux du climat sur la vie des sociétés. Elle commence à percevoir la valeur de services écologiques pour comprendre que chaque citoyen individuellement et collectivement en dépend : il s’agit :

  • de services d’approvisionnement rendus par la nature, souvent gratuitement, lorsqu’elle apporte à chacun nourriture, bois, eau, matières premières diverses, molécules ou principes actifs utilisables dans différentes industries, de la pharmacie aux cosmétiques…,
  • de services dits de régulation lorsque, sans que nous nous en rendions compte, elle filtre l’air, l’eau, les sols, pollinise quotidiennement et contribue ainsi à la production alimentaire ou à la reproduction d’espèces, etc.
  • de services supports tels que la photosynthèse ;
  • de services culturels lorsqu’elle apporte des loisirs, des moments de repos, de contemplation, de spiritualité, des fragments récréatifs ou pédagogiques, tout aussi indispensables à nos existences humaines…

Mais les valeurs de richesses naturelles ne figurent pas dans le calcul des richesses des nations et ces « actifs » demeurent donc invisibles. La France ne peut fournir non plus l’inventaire de son patrimoine naturel, comme elle l’a fait de son patrimoine culturel.

La France est revenue, en octobre 2010, de la 10e conférence des parties à Nagoya sur la convention de la diversité biologique en se disant prête à doubler ses financements pour la biodiversité dans le cadre de l’aide publique au développement d’ici 2012, afin que progressivement la part de la biodiversité dans l’aide publique au développement soit portée à 10%.

La France en 2011 s’efforce de faire advenir dans les Régions des schémas de cohérence écologique. Elle va s’employer à mettre en œuvre les engagements des lois dites Grenelle de l’environnement, relatifs à la trame verte et bleue destinée à restaurer des continuités écologiques entre des cœurs de nature afin de favoriser la migration, les déplacements, la reproduction des espèces, nécessaires au fonctionnement d’écosystèmes plus vastes et subtils. En effet, des espaces écologiquement riches peuvent se trouver par la fragmentation du territoire effectuée pour des besoins humains (parkings, murs, zones d’activités artificialisées, routes, lignes de chemins de fer, barrages, ports, etc.) complètement isolés et donc limités dans leur capacité à permettre les relations nécessaires des espèces entre elles, pour leur vie ou survie.

La France, en 2011, fait évoluer en parallèle sa première stratégie nationale  pour la biodiversité pour une nouvelle période jusqu’en 2020. Elle cherche à travers le processus suivi dans l’élaboration du texte comment mieux entraîner tous les acteurs de la société derrière ses objectifs nationaux : syndicats, entreprises, institutions, associations et citoyens, mais aussi collectivités, donc un grand nombre d’élus locaux. Des gouvernements en ont fait l’expérience : sans l’énergie des acteurs, les stratégies restent, en effet, inertes. Un texte sans contrainte qui ne serait élaboré que par l’État ne peut que difficilement générer, aux échelles souhaitées, les entraînements indispensables à sa mise en oeuvre. Il peine à s’imposer aux acteurs et à inspirer leurs actions. Pour devenir efficace, une stratégie nationale de la biodiversité doit trouver les voies pour convaincre. Surtout lorsqu’il s’agit de traverser des domaines de compétence mouvants entre l’État et les collectivités, aux modalités âprement discutées.

Ainsi, les politiques de la nature ou de la biodiversité doivent être désormais orientées autant vers des objectifs physiques ou biologiques plus précis, relevant d’un degré d’irréversibilité approchée ou supposée de l’état des milieux ou des services écologiques, par exemple, que vers des objectifs politiques et sociétaux forts, dès lors que les stratégies doivent être mises en oeuvre par des individus et des groupes humains à mobiliser.

Il s’agit d’un des points d’évolution de nouvelles politiques de la nature : la biodiversité, les politiques et la société n’ont pas seulement besoin de « textes » pertinents définis par quelques personnes, mais d’une adhésion aux textes par les acteurs concernés. Elles doivent non seulement définir des objectifs adéquats, mais surtout construire derrière elles des coalitions d’acteurs majeurs qui les partagent. Il est donc nécessaire de changer leur mode d’élaboration et d’inventer de nouveaux processus pour les textes de référence, favorisant les propositions des élus et des multiples acteurs de terrain ou permettant une exploration plus collective des questions.

Dans cette perspective et ce processus, la conscience des élus nationaux de l’importance ou des valeurs de l’environnement dans le fonctionnement d’une société est décisive. Le rôle des élus locaux, dans leur mise en œuvre de politiques nationales et dans leurs décisions locales, l’est tout autant. De plus, dans l’initiation de nouveaux dialogues ou de nouvelles concertations, les élus locaux ont et auront un rôle décisif afin de reconnaître l’utilité de créer des chambres d’écoute permanente de cette société mouvante et évolutive, de savoir utiliser leurs recommandations, donner une réponse, vouloir renouveler les invités à la discussion, toujours nommer des médiateurs animateurs et se placer, eux, habilement aux deux points où ils sont toujours légitimes : l’initiation du processus et la décision. D’ailleurs Jean-Pierre Giran souligne combien « les systèmes de gestion durable des ressources sont locaux et en commun ».

Failles de politiques, schizophrénie d’élus

L’important en matière d’environnement se perd, on le sait, dans l’effacement des relations entre-temps actuel et à venir, dans la perte de perception d’un lien entre état actuel de la nature et son état futur. Mais aussi dans la séparation de la pensée et de l’action des domaines économiques, sociaux, environnementaux et culturels. Certaines réponses aux enjeux de la nature ont limité leur échelle d’action en se pensant isolément. C’est ce que tentent de reconnecter les réflexions dites de développement durable. Il faut pour cela, on l’a vu, acquérir la capacité à voir plus globalement et appréhender plus transversalement les sujets avec plus d’acteurs.

Mais les failles des politiques de la nature, on le sait, se sont logées aussi dans de mauvais emboîtements des politiques ou stratégies d’acteurs de différents niveaux territoriaux. Parfois, parce qu’elles n’ont pas suffisamment admis que la vie de la nature ne se déploie pas nécessairement dans les cadres définis par les humains pour leurs sociétés : alors que la représentation élective est prédéterminée par un territoire électoral et un temps limité, les enjeux de la biodiversité se jouent eux dans toutes les dimensions. Une espèce peut suivre le cours d’un fleuve qui traverse plusieurs cantons électoraux. Le devenir d’une autre peut se jouer entre deux départements et au cours de plusieurs mandats électifs. C’est au moins l’une des particularités de toute recherche de gouvernance relative à la biodiversité : gènes, espèces, écosystèmes n’obéissent pas au seul cadre des institutions, des frontières administratives ou électorales prédéfinies.

Les politiques de la nature ont pu manquer une partie de leurs objectifs lorsqu’elles n’ont pas été suffisamment conçues pour bien articuler les niveaux locaux entre eux, pour s’assurer qu’une politique localement vertueuse, par exemple, n’en rejette pas les externalités vers un autre territoire, ou pour intégrer les niveaux nationaux, et plus, aux échelles locales de l’action.

Pourtant, quand l’État renouvelle ses pratiques en consultant davantage pour aboutir à des textes de référence moins issus « du haut » pour application par « le bas », les élus accaparés par plusieurs mandats et fonctions ont rarement le temps de participer aux démarches collectives qu’ils n’ont pas directement initiées. De même, les associations d’élus souvent constituées pour défendre leurs intérêts et mutualiser des pratiques, ne sont qu’imparfaitement organisées pour une présence active dans les processus participatifs. Alors que l’on a besoin de l’expérience des élus dans la conception des politiques de la nature, venue à la rencontre de celle d’autres acteurs.

Les politiques de la nature ont pu pâtir de clivages institutionnels et politiques entre Etat et élus.

C’est précisément l’une des failles qu’explore Jean-Pierre Giran dans l’ouvrage, en retraçant une part du cheminement historique des relations entre élus et Etat ; en relevant aussi la schizophrénie de certains élus défendant des positions nationales à l’Assemblée nationale et prenant des décisions localement très différentes.

Depuis 1983, la loi de décentralisation a changé les relations entre les élus et l’État. Pourtant Jean-Pierre Giran constate qu’« en réalité l’élu local ne prend pas acte du fait que les lois qu’il doit appliquer n’ont pas été décidées par l’administration mais bien votées par d’autres élus ». C’est ainsi par exemple qu’il constate que des élus locaux ne se sentent pas tenus par les conclusions du Grenelle. « Lorsqu’il s’agit de politique de la nature, l’écart abyssal entre les déclarations des élus et leurs actions, entre leurs devoirs d’agents de l’État et leur ardeur à s’opposer aux lois, entre leur mission de défense de l’intérêt général et leurs soumissions aux intérêts particuliers justifient un tel discrédit que la société de défiance paraît s’imposer » ajoute-t-il.

Les intérêts nationaux et locaux se trouvent-ils opposés par les élus eux-mêmes parfois ?

L’Assemblée nationale rappelle dans sa pédagogie du Parlement qu’il représente la Nation. La souveraineté y est « nationale » par opposition à « populaire ». Elle repose sur des mandats dits « représentatifs » par opposition aux mandats « impératifs ». La constitution du 4 octobre 1958, stipule dans un article en effet que : « Tout mandat impératif est nul ». Ainsi le député ne doit pas être soumis aux instructions de tel ou tel de ses électeurs. « Il représente la Nation tout entière, sans limitation ni contrainte ». Les élus à double mandat local et national, –souvent fortement revendiqué au nom de la pertinence de la décision publique qui sans ce cumul se trouverait trop privée de contacts avec les Français– et les élus nationaux, se prononcent-ils dans la recherche de l’intérêt national ou principalement en réponse aux intérêts et demandes de la circonscription qui les élisent ?

Le témoignage de Jean-Pierre Giran pourrait ouvrir aux lecteurs une réflexion sur les réalités de ce mandat non impératif, sur le cumul des mandats et sur la demande des citoyens envers leurs élus, car dans leurs relations se jouent bien des éléments de la démocratie, donc des politiques de la nature.

Anne-Marie Ducroux
Présidente de la section environnement au Conseil Economique, Social et Environnemental

Jean-Pierre Giran est professeur des universités, agrégé de sciences économiques. Il a été doyen de la faculté d'économie d'Aix-en-Provence et est aujourd'hui Professeur à l'Institut d'Études Politiques d'Aix-en-Provence - Université Aix-Marseille III

Extraits du livre "Des élus contre nature", de Jean-Pierre Giran, 120 pages, 15 €, Editions Technip

Message du Président de la République, Nicolas Sarkozy, le 5 juillet 2011 à Jean-Pierre Giran,  à propos du livre "des élus contre nature ?"
 
"Je tiens à vous féliciter pour cet ouvrage, nourri de votre expérience d'élu et de Présidents des Parcs nationaux de France, qui contribuera à faire prendre conscience aux détenteurs de mandats électifs des enjeux majeurs pour notre avenir que sont la préservation de la biodiversité et le respect de notre patrimoine naturel"

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